其实，权利所对应的义务关乎权利的救济，无救济则无权利。

……没有国家就不可能有法。宪法规定大多抽象、原则，需要制定法律、行政法规和党内法规加以细化。

（5）处理事务不同：执政者能够处理的社会公共性事务的范围不取决于自己的认识和意志，而取决于国家宪法和法律的规定，而一个政党试图从事的领导性事务不属法律规定的事项。概括起来，围绕党内法规是不是法，主要形成了两种观点。{1}事实上，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，是我国法治建设和政治文明发展实践中形成的基本经验之一。另一类是软法规范，指的是不能运用国家强制力保证实施的法规范（内涵），它们由部分国法规范与全部政治与社会法规范共同构成（外延）。{20}截至2011年8月底，中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部。

四、党内法规与国家法律的效力关系 党内法规与国家法律的效力关系，实质是党法关系的集中反映，既不能简单化为党大法大的争论，以防掉入政治陷阱，又要结合党在中国法治建设中的地位加以讨论。{6}王振民则区分了法与法律，他指出，法是一个更为广泛的概念，法律是法的一种，专指国家立法机关制定的规范。现在，对各类立法参与主体在立法中的地位作用表述比较多，内容含义又不甚清晰，容易产生理解执行的偏差。

比如，有的加强立项主导，努力改变部门提什么人大就审什么的模式，由被动‘等米下锅转变为‘点菜上桌。3、如何看待专门委员会和常委会工作机构组织起草或者直接起草法律草案？ 为克服部门利益，设想由专门委员会或者常委会工作机构组织起草或者直接起草法律草案，认为这就是人大主导立法或者有利于人大主导立法，初衷是好的，但会遇到一些问题： 一是，如果把组织起草或者直接起草就视为人大主导立法或者认为这样做有利于人大主导立法，那么，起草的这个草案在常委会会议上一旦被否定，怎么办？这种情况下，有人说，你不是人大主导立法吗，怎么你牵头起草（或者直接起草）的法律草案被人大自己否定了？为加强人大主导，现在有一种既强调专门委员会和常委会工作机构组织起草的倾向，特别是强调综合性、全局性、基础性的重要法律草案，由这两类机构组织起草。当然，提案主体可以委托其他主体起草法律草案。五是，有的地方发挥代表作用，把完善常委会会议制度、审议制度与创新工作机制结合起来。

但立法法修改的内容，实际将代表放在一个被动的位置，一个仅限于向常委会、专门委员会和常委会工作机构提出意见的位置，这个位置更多地恐怕是客体而非主体的位置，很难说是在独立地主导立法。如何处理人大主导立法与党领导立法的关系，涉及我国立法制度乃至政治体制的根本。

第二，建议将主导这一用语与汉语语言的基本含义和语法要求尽量对接起来。这部法律在第25条规定，委员长会议的职权是处理常委会的重要日常工作，并明确列举了四项职权：一是，决定常委会会议的会期，拟定会议议程草案。即使说清楚了，还要回答：为什么要由专门委员会和常委会工作机构组织起草？比如，民法总则当然可以说是综合性、全局性、基础性的重要法律，但离这个法律规范内容最近的实际是从事民事审判工作的人民法院，为什么不可以说人民法院组织起草这部法律最合适呢？ 二是，什么叫可以由？我们注意到，立法法修正案决定的规定是，上述重要法律草案，可以由有关工作机构组织起草。接着，对具体主导主体的表述又包括全国大的专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会、常委会委员，甚至延伸到立法专家顾问。

第一个段落提出，加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序，凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定，法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。仔细查看各类文件的表述，就会发现对于主导立法的主体究竟是谁，需要进一步统一认识。现在，为克服部门利益，就削弱甚或取消部门起草或者组织起草一些重要法律法规草案的职权，其依据可能需要充分论证。第三，建议对党领导立法与人大主导立法中可能遇到和已经遇到的各类问题进行研究规范。

[14] 参见沈春耀：《适应全面依法治国新形势，进一步加强和改进立法工作》，载《法制日报》2017年9月12日。四中全会决定在同一个段落中，先是有这样的表述：健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。

而王晨所阐述的第二个背景，与发挥立法的引领推动作用发生了关联。党领导的人大，就应当是这样一个依照法定程序行使职权的人大，而不是一个等因奉此、不问是非地执行党的命令的人大。

（一）如何把握主导的几个基本要素 这不仅是实践问题，还是重要的理论问题。这里有两个问题： 一是，委员长会议通过立法规划计划，是否符合全国人大组织法的这一规定？显然，全国人大组织法规定的委员长会议的职权中，没有通过立法规划计划这一项。但问题是，制定一件法律法规，不是人大及其常委会在一个环节、一次性就能表决通过的，更不是由人大及其常委会的一个人或者少数人就能说了算的，而是要经过提案、审议和表决三个基本的法定程序，在这三个程序之外，就我国的具体情况而言，还要经过了解民意、制定立法规划计划、起草、论证、修改、协调等多个辅助性程序。总体上看，有以下一些背景和针对性，而这些背景和针对性也向我们提出一些值得注意和研究解决的问题： （一）立法的综合性很强，需要人大主导 这是上述李建国和王晨讲话强调人大主导立法的一个重要原因。2011年11月，他在第十七次全国地方立法研讨会上的讲话中，专门用了一个标题，叫充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，并用一个段落的内容对这一问题做阐述。二、如何理解人大主导立法的背景和针对性 研究这一问题，对于准确理解和针对性地发挥人大在立法中的主导作用，至关重要。

三是要解决立法的久拖不决问题。理解人大主导立法，需要考察这一提法出现的背景和针对性，研究针对不同事项的主导应当把握什么样的界限。

[10] 参见前引7，王晨文。而在日常的学术论文、研讨会讨论以及工作交流中，对主导立法的主体究竟是谁，更是存在随意用语、似是而非甚至比较混乱的现象。

现在，强调人大主导立法，实际有一个重要的理论假设和制度假设，认为人大是民意机关，代表人民意志，所以它应当主导立法。四中全会中的部门化倾向既包括了部门争利益，也包括了部门不配合或者难以配合的问题，更值得注意的是，四中全会决定明确提出了部门争权、诿责现象，习近平明确提出了部门利益问题和部门权力边界不清问题。

4、如何看待前述立法的综合性强以及由此涉及的多部门工作和体制机制？ 所谓综合性强，在立法中实际是很难判断的问题，如前所述，几乎所有的法律法规都可以说综合性强，都会涉及多部门的工作和体制机制，针对这一情况，就要发挥人大的主导作用，那么，人大主导的面可能就会很宽、很不确定了。立法语言有一些特殊性，但也只有在找不到更合适语言表述的情况下，才可以适当脱离语言常规，赋予法律语言一些特殊的含义。与上述内容相联，还有一个信息值得注意：在2011年的地方立法研讨会上，李建国说：我们要按照中央要求，思考如何更好地发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。这些地位作用的提法，本身含义很难说有清晰的界限，看上去、听上去都很重要、很关键，在不同的环境中又被不断变化使用，不要说社会公众和各级人大及其常委会组成人员，即使是长期从事立法理论研究和实际工作的专业人士，恐怕也未必能把这些说法的区别搞清楚。

不可避免地受到各方利益的影响，实际主要暗指的也是部门利益的影响。这几年，一些重大改革的授权立法，在理论和实践中已经引起是否违宪、是否损害人民代表大会制度的争议，这同样是应当引起高度警惕的问题。

此外，李适时还在讲话中提出，发挥人大主导作用，可以有效防止立法中的地方保护问题。应当说，委员长会议通过立法规划计划，明显不符合全国人大组织法的相关规定。

[33] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，新华社2014年10月24日。四是，有的地方建立立法联席会议制度，对立法工作实施全程领跑。

二是要明确立法中的权力边界，解决部门争权诿责问题。第二个层次是，属于立法体制中的重要内容。[17]这就可能使人产生不解：立法工作中究竟是党的领导说了算，还是人大主导说了算？既然有了党的领导，为什么还要人大主导？既然强调人大主导，为什么要强调党的领导？两者究竟是什么关系？如果沿此深究下去，就涉及对两个基本概念的理解：领导和主导是什么关系？是领导为大还是主导为大？无论对这两个用语进行多么特殊的解释，从汉语语言的基本内涵和语法要求看，四中全会的这些表述，都可能会让人产生理解上的偏差困惑。在这个背景下，立法机关认为立法中出现了新情况新问题，立法难度加大，需要发挥人大的主导作用。

为克服部门利益就把起草权从部门那里拿过来，能否从根子上解决问题，恐怕需要研究。[37]但修改后的立法法加上了全国人大常委会通过立法规划计划主导立法工作的相关内容，这很可能会引起一系列弊端和问题。

总结法律中其他规定所规定的内容，可以发现，所谓其他规定，一般是指不宜规定在法律主要章节条文中的技术性、例外性、附带性、补充性、说明性、参考性的内容，从法理、逻辑和立法技术上都不适宜进入法律的正文，或者属于可写可不写的内容。比如，第一项职权中的会期显然不包括规划计划，而拟定会议议程草案，也是在法定主体提出议案之后对议案做日程安排，不包括对谁提出以及何时提出法律案进行规划计划。

四是，主导是与效率联系在一起的，而效率又与权力的集中统一行使联系在一起，没有效率和很大程度上的集权，就难以保证主导作用的实现。第一，在把党的主张上升为国家意志的过程中，人大要把好法定程序这一关，在法定程序中起主导作用。